Ova ustanova već decenijama predstavlja jedan od najvažnijih pravnih autoriteta Evrope kada je reč o demokratiji, vladavini prava i ustavnim reformama. Ipak, iza formalno savetodavne uloge ovog tela krije se složen mehanizam u kome se pravo, politika i međunarodni interesi često prepliću

Venecijanska komisija je tokom tri i po decenije svog postojanja proširila polje svog delovanja. Pol Krejg, britanski teoretičar i bivši član Komisije, deli njene aktivnosti prema najširim oblastima na: 1) demokratske institucije i osnovna prava; 2) ustavno sudstvo; 3) izbori, referendumi i političke stranke.

Glavna i redovna aktivnost Komisije jeste izrada mišljenja u vezi sa ustavnim i zakonskim reformama u pojedinačnim državama. Komisija preuzima ulogu moderatora između različitih faktora u procesu reformi, ali i evaluatora usklađenosti normativnih rešenja u nacionalnom pravnom poretku sa evropskim standardima. Mišljenja se obično daju na poziv organa države čiji se pravni akt analizira, ali inicijativu za njihovu izradu mogu podneti i organi Saveta Evrope, po pravilu, Parlamentarna skupština Saveta Evrope, ili drugih međunarodnih organizacija. Kada se država obraća Komisiji, to može učiniti iz različitih razloga: da bi zatražila stručno mišljenje o kvalitetu predloženih rešenja; da bi se pozvala na autoritet Komisije kao jednog od instrumenata za rešavanje unutrašnjih političko-pravnih konflikata; da bi uskladila nacionalno zakonodavstvo sa standardima u nekoj oblasti (od posebnog značaja za zemlje u procesu pristupanja EU) itd.

Nacrt mišljenja pripremaju izvestioci koje imenuje Sekretarijat. Formalno, kriterijumi za izbor izvestilaca su specijalizacija, jezičke veštine, pretpostavljena neutralnost prema konkretnoj državi i sl. U praksi se ovi kriterijumi uzimaju u obzir, ali je se za najveći broj mišljenja angažuje relativno uzak krug dugogodišnjih članova Komisije. Njihovo iskustvo jeste prednost, ali je primetna „statusna“ razlika između redovnih izvestilaca i onih koji se retko određuju za izvestioce. Važan segment u izradi mišljenja jeste i poseta državi. Ona pruža priliku državi koja je predlagač normativnih rešenja da neposredno argumentima uveri izvestioce u opravdanost predloženih rešenja. Poseta omogućava i da se uspostavi kontakt sa civilnim društvom i drugim zainteresovanim stranama. Otvorena i profesionalna saradnja svih relevantnih činilaca u državi sa Komisijom, kao i političko okruženje u kojem vlada  duh dijaloga i poštovanja demokratskih vrednosti, suštinski su važni za izradu objektivnih i nepristrasnih mišljenja.

Zadatak Sekretarijata daleko prevazilazi „tehničko-operativnu“ dimenziju rada u procesu izrade i usvajanja mišljenja. Sekretarijat ne samo da pomaže izvestiocima već i koordinira njihov rad, usklađuje različite profile ličnosti i stavove o stepenu i kvalitetu ispunjenosti standarda u vezi sa predloženim rešenjima.

Pre plenarne sednice, nacrt mišljenja razmatra se u odgovarajućem pododboru, gde se mogu predložiti određene izmene. Predstavnici država i izvestioci mogu se sastati i pre plenarne sednice kako bi se dogovorili o nekim detaljima u nacrtu mišljenja. Mišljenje se usvaja na plenarnoj sednici većinom glasova pod uslovom da je prisutna većina članova Komisije. Pravilo je da se mišljenja usvajaju konsenzusom. Odlučivanje konsenzusom nije pokazatelj unisonosti stavova članova Komisije, već je posledica njene metodologije rada, koja podrazumeva mogućnost da se pre sednice svi zainteresovani članovi, a ne samo izvestioci, uključe i daju svoj doprinos.

Operativnost i fleksibilnost Komisije stvorili su potrebu za posebnom vrstom mišljenja, koja se razlikuje od redovnih mišljenja (ordinary opinions). To su urgentna mišljenja. Njihov naziv sugeriše da se izdaju u izuzetnim slučajevima, iako se broj takvih mišljenja vremenom povećao. Nekad je opravdano da Komisija objavi preporuke u vezi sa nekim tekstom ne čekajući sledeću plenarnu sednicu. Urgentno mišljenje, za razliku od redovnog, ne usvaja se, osim ako ne postane redovno. Komisija može na prvoj narednoj sednici: 1) primiti k znanju urgentno mišljenje; 2) odobriti ga; 3) usvojiti redovno mišljenje na osnovu urgentnog ili 4) odložiti razmatranje mišljenja za narednu sednicu. Dobar primer urgentnih mišljenja su dva o Zakonu o referendumu i narodnoj inicijativi Republike Srbije iz 2021, koja su bila neophodna kako bi se ustavna reforma u oblasti pravosuđa blagovremeno sprovela.

Druga vrsta mišljenja jesu naknadna mišljenja (follow-up opinions). Statut definiše samo jednu varijantu naknadnih mišljenja. To je mišljenje o pravnom aktu o kojem ranije već izdala mišljenje. Jedno takvo mišljenje je izdato nakon usvajanja redovnog mišljenja o setu pravosudnih zakona Srbije 2022. Kao i u slučaju urgentnih mišljenja godinu dana ranije, to je dalo Srbiji priliku da osvoji nekoliko pozitivnih poena u procesu evropskih integracija.

U praksi su se razvila i prelazne mišljenja, kada Komisija smatra da njena procena određene tematike zahteva dalju evalauaciju. Imajući u vidu da je proces u toku, ona ne zauzima konačne stavove. Komisija je 2001. godine izdala Prelazni izveštaj u vezi sa ustavnom situaciju u tadašnjoj SRJ.

Preporuke u mišljenjima formalno-pravno ne obavezuju državu na koju se odnose. Ipak, njihova priroda nosi specifičnu težinu. To se posebno odnosi na „ključne preporuke“, koje nisu formulisane kao imperativi, već se odnose na najvažnija rešenja u ustavnom ili zakonskom tekstu. Nacrti rešenja treba da se revidiraju prema preporukama  ili da se ponovo razmotre ako nisu sasvim u skladu sa venecijanskim standardima. Ako se državi daju preporuke na njenom putu ka članstvu u EU, njihova obaveznost je nesumnjivo veća. Preporuka u tom slučaju nije dostigla nivo imperativne norme, ali se može smatrati faktički obavezujućom.

Druga ključna aktivnost Komisije jeste izrada studija o određenim pitanjima iz svog delokruga rada. To su često pitanja koja su se u praksi pokazala kontroverznim i zaslužuju posebnu analizu i uporednopravna istraživanja. Komisija priprema i zbirke svojih mišljenja i izveštaja u kojima izdvaja najbolje prakse primene evropskih standarda. Studije i izveštaji se razlikuju od mišljenja i po tome što istraživanja koja prethode njihovoj izradi Komisija može preduzeti na sopstvenu inicijativu, a ne na zahtev drugih organa ili tela. Njihov opšti karakter omogućava da ovi dokumenti budu nekad i male naučne studije. Zahvaljujuću takvim studijama ponajviše nastao je koncept zajedničkog ustavnog nasleđa. Na ove dokumente se poziva i Komisija prilikom izrade mišljenja. Izveštaji i studije su referentne za druge međunarodne organizacije i za sve učesnike u procesu jačanja vladavine prava, demokratije i ljudskih prava na nacionalnom i međunarodnom nivou. Posebno se izdvaja Kontrolna lista vladavine prava.

Komisija izdaje i zbirke mišljenja o određenim pitanjima ili u određenim oblastima. One su dobar pregled kako u različitim nacionalnim okvirima Komisija procenjuje primenu svojih standarda. One pokazuju i kako su pojedinačne države savetovane od strane Komisije. Poznate su Kompilacija mišljenja, izveštaja i studija o ustavnom pravosuđu (ažurirana 2022) i Kompilacija mišljenja i izveštaja o sudijama (2023).

Treća vrsta aktivnosti jeste priprema mišljenja prijatelja suda (amicus curie) na zahtev Evropskog suda za ljudska prava ili nacionalnog ustavnog suda  kada je mišljenje o određenom pravnom pitanju potrebno u argumentaciji sudske odluke.

Komisija se bavi i organizovanjem seminara i konferencija, radi na promociji demokratskih principa i standarda, ali i na daljem povezivanju pravnih stručnjaka koji će potom imati priliku da te standarde ugrade u pravne sisteme svojih zemalja.

Iako su se aktivnosti Komisije vremenom obogaćivale, njena suštinska uloga je ostala ista. Ona je prema svojoj prirodi savetodavna. Komisija zapravo „unosi tehničke/pravne argumente u političku diskusiju“, ali ostaje, koliko god je to moguće, van „političkog foruma“ (Simona Granata Mengini). Ipak,  Venecijanska komisija nije uvek bila podjednako uspešna u ostajanju van „političkog foruma“, tačnije imuna na uticaj politike. Fleksibilnost kao osnovna karakteristika metodologije rada ovog tela omogućila je da mnoga njena mišljenja budu „rezultat interakcije između rada Komisije i dejstvujućih političkih snaga“ (Granata Mengini).

Naposletku, da pomenemo i jedan od izazova sa kojima se Komisija suočava. To je preispitivanje tradicionalnog stava o podeli na stare (stabilne) i nove (mlade) demokratije, zasnovanog na originalnoj ideji Komisije kao savetodavnog tela za pružanje ustavne pomoći bivšim realsocijalističkim državama. Ta podela, možda opravdana 90-tih prošlog veka, danas ne odgovara stvarnosti. Mnoge, uslovno, nove demokratije su postale stabilne – one su uspostavljene i funkcionišu na opšteprihvaćenim evropskim standardima. Mnoge stare, klasične demokratije nisu stabilne kao što su nekad bile ili, kao što je to od strane liberalnih teoretičara, ranije predstavljano. Vladavina prava se suočava sa najvećim globalnim izazovima. Ti izazovi ne prepoznaju razliku između „starih“ i „novih“ demokratija. Slepo ostajanje pri staroj podeli u složenom kontekstu u kojem države danas funkcionišu najverovatnije neće pogodovati prilagođavanju Venecijanske komisije novim prilikama na nacionalnom, regionalnom i globalnom nivou.

(Srpski kompas)